张晓报 刘宝存 | 多元主体参与大学发展规划的困境及其突破-casino filipino
摘要：大学发展规划对于大学发展具有重要作用，但其功能的充分发挥有赖于多元主体的参与。多元主体参与规划具有超越个别群体和部门的视野与能力限制，为大学发展获取更广泛的认同与支持，避免大学发展对核心管理者的过度依赖，体现大学多元主体的利益诉求等多重价值。然而，受制于对规划与多元主体参与的作用认识不足，缺乏基于大学发展充分发声的文化环境，过度行政化的管理体制对多元参与的制约，内卷化时代下谋划与参与谋划的时间受限等因素，当前多元主体在大学发展规划过程中的参与并不充分。为此，应深化对规划与多元主体参与作用的认识，营造多元主体积极参与规划的大学文化，建立健全多元主体参与规划的制度，保障高质量参与规划所需要的时间。
关键词：大学；发展规划；多元主体；参与
大学发展规划是面向未来一定时期对大学发展进行的谋划和设计，它具有明晰发展方向与目标、明确发展举措与手段等功能，对大学提升办学质量与水平具有重要意义。然而，大学发展规划功能的发挥有赖于其是否实现了多元主体对大学发展规划的参与。大学是由师生员工组成的共同体，强调多元主体的参与，就是指大学在制定发展规划时不能仅由管理层或专门职能部门谋划和设计，而应“发动广大师生员工参与规划”，充分发挥多元主体在发展规划制定全过程中的作用。
具体而言，大学发展规划的相关主体除了常见的校院（职能部门）两级管理者，还包括教师、学生和一般行政教辅人员。其中，大学教师作为大学职能的主要履行者，对大学发展起着关键性、决定性的作用；学生作为大学教育的接受者，对学校的人才培养、学生管理、校园环境与后勤服务等方面有着直接的体验；行政教辅人员涉及面广，尽管不直接参与教学与科研工作，但是大学正常运转的重要力量。从人才资源的角度而言，大学是人才资源最为集中的机构，以上这些人才覆盖多个学科与领域，是大学制定发展规划近在咫尺的智力资源，强调多元主体的参与就是充分发挥这些不同人才对大学发展的参谋作用。
教育部在2002年明确要求高校制定学校发展战略规划、学科建设和队伍建设规划、校园建设规划“三个规划”，自此大学发展规划的制定开始成为一种普遍和常规的行为，但是由于对大学发展规划与多元主体参与规划的重要意义的认识不够等原因，一些大学的发展规划往往是由管理层或专门职能部门单方面决定，多元主体对制定发展规划的过程参与不足，这也导致最后制定出来的发展规划的质量、代表性及其对大学发展的引领与促进作用有限。因此，本文拟对多元主体参与大学发展规划这一问题进行专门探析。
一、超越单一维度：多元主体参与大学发展规划的价值意蕴
多元主体的参与，一方面体现在对大学总体规划、院系规划、专项规划、战略规划、常规规划等不同类型规划的参与，另一方面体现在对前期调研、目标设定、方案设计与选择、实施与反馈等大学发展规划全过程的参与。从大学发展的历史经验与现实情况看，多元主体参与大学发展规划不仅有利于提升大学发展规划的质量，为规划获取更广泛的认同与支持，而且有利于通过避免大学发展对核心管理者的过度依赖、体现大学多元主体的利益诉求来完善大学治理。
（一）克服个别群体和部门的视野与能力限制
大学发展规划或出于理想，或基于问题，或两者相结合。我国高等教育相继进入大众化和普及化阶段后，大学总体规模不断扩大，发展面临的主要矛盾和问题不仅范围大、涉及面广，而且复杂多样、形式多变。然而，无论从理论还是现实而言，个体的智慧总是有限的，对于超越自身知识、经验与视野的内容往往缺乏判断力，所能看到的发展矛盾与问题、所能想到的发展举措与手段往往也有限。例如，专项规划是对大学人才队伍建设、学科建设、专业建设、校园文化建设、信息化建设等有关发展的若干重大事项所做的专门谋划，而其中的每一项规划又涉及发展目标、发展重点、发展阶段和发展举措等要素。面对不同内容的专项规划，管理层和专门职能部门不可能全部都非常了解。因此，只有在规划过程中采取多元主体参与的方式，才能运用集体的智慧，在最大程度上弥补个体知识、经验与视野的局限，多角度地思考和解决大学发展问题，实现规划的科学化与合理化。
（二）为大学发展获取更广泛的认同与支持
利益相关者理论认为，任何一个组织的发展都离不开各利益相关者的投入或参与。对多元主体来说，只有自身的利益在规划中得到了彰显，他们才会更加支持规划。换言之，调动起大多数人积极性的规划才能得到认同、收到实效。与此同时，建立在广泛征求全校师生员工意见和建议基础之上的规划能够使他们在这一过程中感受到尊重，进而增强他们对学校的归属感和向心力。更为重要的是，在此基础上制定的发展规划不是个人意志或闭门造车的产物，而是集体智慧的结晶，因此也更能得到全体成员的认同，实施起来也因为拥有良好的群众基础而更加顺畅。因此，凡是认识到这一点的大学，往往注重通过激发全校师生员工广泛、充分的参与获取他们的认同与支持。例如，青岛大学制订“十五”和“十一五”战略规划时，就在前期调研、规划完善、表决通过等环节，通过召开调研会、讨论会和教职工大会等形式充分吸取了广大师生员工的意见和建议。
（三）避免大学发展对核心管理者的过度依赖
作为大学的管理者，校长对于一所大学的生存和发展至关重要。从高等教育史看，凡是水平卓越或发展快速的大学总与一个或几个校长密不可分，如艾略特与哈佛大学、怀特与康奈尔大学、朱九思与华中科技大学、张楚廷与湖南师范大学等。对于我国大学而言，党委领导下的校长负责制决定了学校党委书记的作用也非常关键，如朱九思和张楚廷两位校长也分别在所在学校担任了相当长一段时间的党委书记。然而，谋划与决策高度集中的管理体制也会导致一所大学的命运与校长（党委书记）过度绑定的问题。如果校长（党委书记）办学得力，一所大学可能因此走上发展的快车道。反之，如果校长（党委书记）不作为或缺乏作为的足够能力，大学则可能原地踏步甚至走下坡路。由此可见，过于依赖核心管理者，对于大学发展是有风险的。华中师范大学老校长章开沅在谈到校长作用时指出：“与个人资质相较而言，应该承认制度更为重要……名校如同铁打的营盘，历经世事沧桑而长盛不衰，靠的就是一套人人必须遵循的合理制度。”多元主体参与大学发展规划就是一种制度。如果有效建立起多元主体参与大学治理的体制机制，就可以在一定程度上克服核心管理者不作为或缺乏作为的足够能力的问题，也可以在一定程度上避免因大学核心管理者更迭而造成大学发展方向、目标和措施的频繁变动。也就是说，如果有力落实了多元主体参与大学发展规划的制度，就可以避免大学发展对核心管理者的过度依赖以及核心管理者对大学发展的过度影响。当然，这不是否定校长（党委书记）的作用，相反，规划工作是否受到重视和精心组织、是否严格按照程序进行，往往取决于校长（党委书记）。
（四）体现大学多元主体的利益诉求
理想的大学发展规划应该是“站在大学整体的立场”，“超越具体层次和具体部门利益诉求”的理性规划。然而，由于理念的矛盾、目标的冲突、视野的差异、利益的分歧、立场的不一等原因，现实中不乏站在规划者自身立场、从自身利益出发进行规划而忽视其他主体利益的现象。例如，当前一些大学重科研轻教学，实际上是过于注重通过科研实现学校发展的利益而忽视了学生发展的利益。再如，有些大学完全按照企业的做法对教师的科研进行绩效考核，实际上亦是从管理利益本位出发而忽视了教师安心、静心于学术的利益诉求。因此，只有认同并落实多元主体参与大学发展规划的权利，才能发出群体的声音，体现多元主体的利益诉求，避免利益诉求与自身角色之间的错位、因为利益得不到彰显而发生人心涣散与动力内耗等问题。进一步而言，只有真正做到多元主体参与，才能从单向管控的统治、管理走向更强调通过引导、协商、沟通、参与等方式进行多元互动共治的治理。
二、多方掣肘：多元主体参与大学发展规划的现实困境
尽管多元主体的参与对大学发展规划意义重大，然而当前的落实并不到位。一些大学在制定发展规划时尽管有这个意识，但往往将重点放在了多元主体的形式性参与而非实质性参与上。从多元主体的角度而言，其背后无外乎不想参与、不能参与和不敢参与三大原因。前者表现为，认为规划是管理人员和专门职能部门的事情，与自己无关；中者表现为，大学没有提供参与的机会或自身没有时间和精力参与规划；后者表现为，不敢表达自己的意见和建议，不敢发出不同的声音。按具体因素而言，又可以归结为观念、文化、制度和时间四个因素，并且这四个因素相互衍生、相互影响，最终导致多元主体在大学发展规划中参与不足。
（一）对规划与多元主体参与的作用认识不足
长期以来，我国很多大学处于无规划尤其是无战略规划的发展状态之中，“还没有形成遵循规划办学的理念和机制”。尽管当前大学普遍在教育部的要求下制定了发展规划，但一些大学的管理层尤其是核心管理者对大学发展规划的作用尚没有充分的认识，觉得规划可有可无。同时，管理层也习惯了经验管理的方式，觉得没有规划照样可以把大学办好，更有甚者认为自身作为经验丰富的管理层，已经足够“智慧”，无需再广泛、充分地向多元主体征求意见和建议。因此，其制定发展规划仅仅是出于应付和交差的目的，并不是真正为了以规划指导大学发展，所以规划制定出来之后就被束之高阁。在这种情况下，只需要一套“写作班子”就可以完成发展规划制定的任务，也就不需要多元主体充分的参与。与此同时，一些大学的管理层尤其是核心管理者认为，多元主体的参与耗费时间，会拉低发展规划的制定效率，于是将这一过程一省了事。
（二）缺乏基于大学发展充分发声的文化环境
就多元主体本身而言，他们之所以在大学发展及规划制定过程中不敢表达自己的声音，与长期以来我国社会的文化有密切关系。在我国特定的文化之下，发声尤其是表达不同的意见和建议可能意味着违背领导意志和意图，否认领导水平和能力，挑战领导权威和地位。例如，《人民论坛》杂志社曾经组织了一次主题为“党政干部如何能听到真话”的问卷调查。结果显示，分别有77.4%、64.5%、44.4%的被调查者认为“说真话很容易受到打击报复”，“有些领导干部不愿或不善听真话”，“讲真话的成本大于收益”。虽然大学不同于党政机关，但其所处的文化环境是一致的。例如，有些大学管理者认为，“屁 股决定脑袋”，师生员工超越自身角色发声代表着不在其位而谋其政，而那些经常提意见的师生员工亦被视为“刺头”。在这种文化环境下，大学师生员工或出于自我保护对大学发展问题选择沉默，或出于“讲了也白讲”的灰心失望情绪选择不再发声。长此以往，文化环境与参与状况之间逐渐形成了一种恶性循环，参与不足的规划模式亦随之固化。
（三）过度行政化的管理体制对多元参与的制约
多元主体参与大学发展规划不足，实际上是他们参与大学管理不足的反映。高教界的一个共识是，当前我国大学存在过度行政化的问题，其主要体现为大学管理的行政科层化、大学行政权威的绝对化和学术在大学被边缘化等方面。前两个表现一方面导致大学发展问题往往由行政力量尤其是核心管理者谋划和决策，另一方面也导致大学的规划职能部门过于注重对上负责，而较少向下征求意见与建议。两者相结合，最终导致其他主体参与不足。而学术在大学被边缘化，导致学术人员的地位不高，话语权有限。加之当前大学的学术委员会、学位评定委员会、职称评审委员会、教学指导委员会等学术组织负责人也往往由具有一定行政职务的领导担任，呈现一定的行政化倾向，导致学术组织也无法成为多元主体参与规划、充分发声的载体。以学术委员会为例，它是现代大学的核心组织机构，是教师行使学术权力、参与大学内部治理和大学发展规划的主要载体。然而，根据国内多位知名学者的研究，学术委员会当前在很多大学仅具象征意义、徒具形式，或者其象征意义仍远大于实质意义，在实践运行中时时面临被架空和虚置的尴尬。
（四）内卷化时代下谋划与参与谋划的时间受限
时间是高质量谋划的基础条件。无论是对现状的调研、对问题与症结的梳理，还是讨论和确定目标及其实现举措，都需要充分的时间作为保证。时间不充分，参与的广度和深度就会受到影响，调查、思考和讨论的时间也会受到限制。然而，在当前高度内卷的社会背景下，计件制、工分制、目标管理考核、非升即走等一系列做法将大学置于对量的短、平、快追逐之中，导致无论是大学管理者还是一般的师生员工总体上都很忙碌，失去了大学应有的淡定和从容。例如，2017年中国工程院院士、上海交通大学时任校长林忠钦在“面向未来的高等教育”中外大学校长论坛上提出，中国要完成从教育大国向教育强国的转变，实现高等教育内涵式发展，必须改变大学“普遍很忙”的状态：“拼人才计划、拼论文数量、拼科研项目和科研基地、拼科研成果……大学都在拼，大家都很忙。学校忙、学院忙、教师忙，这些‘拼’和‘忙’，有时导致学科建设和科研本末倒置。”这种忙碌也直接导致大学管理层和一般师生员工谋划大学发展的时间受到限制。2010年10月，清华大学时任校长顾秉林在首批985大学校长联谊会上说道：“校长整天忙于处理具体事务，头痛医头脚痛医脚，没有时间从长远需要、持续发展的角度深入思考。”当校长无心无力谋划大学发展时，多元主体自然也就失去了参与的机会。而当多元主体都在忙于各自的教学、科研、行政教辅等事务时，势必也无心、无力参与谋划。
三、综合治理：推进多元主体参与大学发展规划的对策
2020年，习近平总书记针对“十四五”规划编制工作强调：“五年规划编制涉及经济和社会发展方方面面，同人民群众生产生活息息相关，要开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为‘十四五’规划建言献策。”作为经济社会发展的重要组成部分，大学在制定发展规划过程中无疑也要坚持开门问策、集思广益的思路。结合前文的四大现实困境，可采取以下措施推进多元主体参与大学发展规划。
（一）深化对规划与多元主体参与作用的认识
一是深化对大学发展规划作用的认识。规划是促进大学发展的重要手段。从一些发展较为成功的大学来看，其经验背后都离不开规划的作用。例如，斯坦福大学在1955—1975年的崛起就得益于其采取了几年中引进150位美国最优秀的学者、有序地重点发展、大规模地筹资等三大战略举措。当前，一些大学发展不理想，除了受制于客观条件，还有一个原因就是不重视规划或规划不得力。习近平总书记指出，构建新发展格局是一个系统工程，要“操其要于上”，加强战略谋划和顶层设计。而高质量谋划的一个重要特征是规划目的明确而清晰，即“真正为促进学校发展，谋划学校未来而规划，而不是为了应付检查和评估，或者制造广告效应而规划”。如此一来，才能为真正按照规划办学创造观念前提。
二是深化对多元主体参与规划作用的认识。高质量的规划必然要借助于既有广度又有深度的参与。仍以斯坦福大学为例，其崛起还与一个重要因素——开拓性的校企合作有关。1951年该校工程学院院长特曼（frederick terman）提出将一千英亩校园以极低廉、只具象征性的地租，长期租给工商业界或毕业校友设立公司，再由他们与学校合作，提供各种研究项目和学生实习机会。正是因为采纳和实施了这一构想，斯坦福大学成为美国首家在校园内成立工业园区的大学。后来，工业园区逐渐向外扩张并形成了美国加州科技尖端、人才高地的“硅谷”。这背后实际上就是一种参与和吸收。进一步而言，一所真正重视发展规划的大学会将多元主体的参与置于不同类型规划的制定全过程之中，既重视对学校多元或相关主体的调研，以充分了解学校总体或某一方面的发展现状及问题，又注重了解他们对于学校发展的期盼并将其作为制定发展规划的重要出发点，同时还积极收集他们对于学校发展的意见和建议，从而集思广益、凝聚全校智慧。
（二）营造多元主体积极参与规划的大学文化
一是在大学内部打造相对平等、开放、包容的氛围，形成大学全体师生员工关心学校发展的良好格局。促进多元主体参与大学发展规划，固然要充分了解全校的人才类型及存量，从而为发挥相应群体的智慧，进行高质量谋划提供信息基础。然而，要解决这些人发声的顾虑，让他们敢于针对大学发展问题发表自己的意见和建议，大学校院（职能部门）两级核心管理者就要营造大学管理的民主气氛。多元参与关乎决策的科学性，更是民主精神的体现，需要民主的保护和激励。对此，章开沅指出：“每一个办学卓有成效的著名校长，大多具有较强的民主观念，至少能逐步推行教授治校，努力发挥教职员工的积极性。”而华中师范大学的发展就与章开沅在担任校长期间的民主作风高度相关。
二是提升多元主体尤其是一般师生员工的参与意识与能力，形成多元主体参与的共同体文化。“公民身份是人类尊严和世俗道德的基石。失去了这些价值，人类会向暴政与狂热蜕化。”然而，“有效的公民身份依赖于一种严格而可行的公民教育，正是这种公民教育启示了个体的公民权利与责任。”因此，要通过加强公民教育，培养具有公民意识、主体精神的大学治理主体。与此同时，还要通过教职工代表大会、各类座谈会等形式讨论大学发展事宜，逐渐培养师生员工的参与能力、创造参与传统。当大学多元主体的主体意识和参与能力增强以后，就可以逐渐形成一种共同体文化。这种文化一旦形成，将会起到革新的作用与效力，从而对过度行政化的管理与决策体制产生一定的制衡，保证大学发展规划多元主体参与格局的形成与维护。
（三）建立健全多元主体参与规划的制度
一是完善多元主体参与大学治理的体制与机制建设。完善大学治理是建设现代大学制度的重要内容，而现代大学治理的核心理念是强调大学教师、行政人员等多元主体及相关者对大学治理共同肩负责任、共同享有权利，实质则是各利益相关者参与大学重大事务决策的过程。要推进大学治理现代化，就必须克服大学行政化倾向，把大学作为学术组织和教育机构来治理，从行政主导走向多元共治，而多元主体参与大学发展规划实际上是多元主体参与大学治理的具体方式和重要体现。因此，要进一步落实多元主体参与规划的制度，根本上就要完善多元主体参与大学治理的体制与机制建设。对此，最重要的是建立健全学术委员会、学位评定委员会、职称评审委员会、教学指导委员会等组织，同时还要避免行政对于学术组织的过度介入，保证学术组织的独立性和代表性，从而真正发挥这些组织在大学多元共治、集思广益进行谋划上的作用。
二是建立多元主体参与大学发展规划的具体制度。要针对不同类型的发展规划以及规划制定的全过程，出台多元主体参与规划的具体形式与办法，而不能仅仅“建立由学校主要领导负责的领导小组和精干的工作班子”，并由他们“实施规划的制订工作”。以专项规划为例，其内容涉及什么部门、什么学院，就要到这些部门、学院去，跟他们一起研究、讨论，听取他们的要求，征求他们的意见，同时也争取他们的支持。而从环节来说，规划在制定前期要在校内各层面充分听取意见和建议，初稿拟定后要下发学校各院系、各部门进一步研究，而在表决通过环节更要经过教职工代表大会等程序讨论。进一步而言，这些内容与环节应该成为大学发展规划制定的“制度”，成为任何一项规划制定时需要遵循的基本要求，进而成为大学发展规划制定的传统与习惯。
（四）保障高质量参与规划所需要的时间
一是在治理理念上，政府和教育主管部门要进一步认识大学的特殊性，从而为改进治理与评价方式创造认识前提。“社会唯有深明大学之特性并以此为基础而思考如何对大学进行治理，才能于大学从而于社会最为有利。”而大学最大的特殊性莫过于其是学术组织，所承担的人才培养与科学研究职能都是精细化的学术工作，需要以从容的时间和悠闲的心态作为保证。对此，古罗马哲学家塞内卡认为：“致知活动与悠闲的生活相关联，只有在悠闲之中才能致力于真理和学术的探求。”而德国启蒙主义哲学家伽渥亦有同样的观点，他认为：“只有在寂寞和悠闲中才会有‘精神的内在自由’。悠闲与学术是密切相联系的，学术是最需要悠闲的活动。”由此可见，从大学作为学术组织及其承担的职能来看，理想的大学治理无疑应“尊重学术生产和学术创新的基本规律”，并在此基础上通过对时间的保证来推动大学实现其作为学术组织的目标和使命。
二是在治理方式上，政府和教育主管部门要改进过于量化和急切的大学评价方式，使大学从数量竞争的奔忙中解放出来。这是按照大学的特殊性对大学进行治理的具体体现，唯有如此才能将大学管理者和一般师生员工从忙于、急于应对和满足各种量化评价指标中解放出来，从而静心谋划和参与谋划。为了避免过于量化和急切的大学评价方式对大学发展与参与式规划的负面影响，需要贯彻中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》中所提出的“淡化论文收录数、引用率、奖项数等数量指标，突出学科特色、质量和贡献”，以及“探索长周期评价”这两项要求，并在大学外在评价改善的基础上，改进对教师等大学内部相关主体的评价，还大学以闲逸和安宁。
总之，大学高质量发展需要高质量规划。在办学自主权逐步确立和加强的时代，大学已经具备了相当的对未来做出长远部署并付诸行动的权力和空间。而要通过规划这种手段有力推动大学发展，就需要充分认识和发挥多元主体的作用。对此，我们需要思考多元主体参与式的大学发展规划需要怎样的环境和条件、如何落实落地，而这正是本文的主旨所在。
（来源：《大学与学科》）