欧洲高等教育数字化发展的政策演进、现实困境与启示-casino filipino

摘要：高等教育的数字化转型不是一蹴而就的，而是遵循着渐进式发展的逻辑。在欧洲高等教育数字化发展过程中，欧盟始终对社会发展的实时状况和需求动向保持着高度的敏感度和洞察力，以超前的教育理念及时、灵活地调整高等教育数字化发展策略。但欧洲高等教育数字化发展受其政治经济体制多元性和分散性特征的影响，导致欧盟在推动各国高等教育数字化发展过程中面临着统一性和协调性的矛盾冲突，造成欧盟成员国之间难以达成一致的发展步伐。我国有着政治经济体制的天然优势，但高等教育数字化转型的理念转变和制度深化改革相对滞后。我们要借鉴和吸取欧洲高等教育数字化发展的理念和教训，重审高等教育数字化转型要旨，明确技能本位的人才培养定位，构建自我驱动的数字化转型文化，加强教育教学的数字化转型培训。

关键词：欧盟；高等教育数字化；数字化转型

世界经历着数字技术发展的深层变革，数字技术正在重构人类的生活、学习和思维方式，对人才培养也提出了新的要求。新兴的数字技术及其引发的教育创新正在扰乱工业时代的学习模式，高等教育数字化转型成为迎接新时代人才培养挑战的必然选择和教育改革的必然趋势。然而，数字技术的迭代升级是一个循序渐进的长期过程，高等教育的数字化转型也不是一蹴而就的，而是一个渐进式发展的历史进程。

21世纪初，欧洲开始探索信息通信技术与高等教育的结合。随着大规模在线开放课程（massive open online course，mooc，以下简称“慕课”）在全球的迅猛发展，欧盟迅速响应，发布了一系列关于教育数字化的政策文件，推动数字技术在高等教育中的广泛应用。在后疫情时代，欧盟进一步制定了综合性的计划和政策，将高等教育的数字化发展定位为欧洲数字化转型的重要组成部分。然而，受欧洲政治经济体制的影响，欧洲高等教育数字化发展仍面临现实困境。相比之下，我国高等教育数字化起步较晚，尽管通过政府统一规划，已逐步解决高等教育数字化发展前期的基础设施和技术问题，但高校数字化转型的理念还停留在管理层面，未深入到教学和学习领域。为此，本研究以欧盟发布的关于教育数字化的关键性政策和报告为研究对象，系统梳理并分析近二十多年来欧洲高等教育数字化发展的政策演变。深入学习欧洲高等教育数字化发展的先进理念，反思其面临的现实困境，以期推进我国高等教育数字化转型进程趋向完善。

一、欧洲高等教育数字化发展的政策演进

技术变革在一定程度上决定了社会对于人才的质量需求，进而决定高等教育的人才培养方式，与“数字”相关的技能被视为数字时代重要的生存技能和知识资产。在此背景下，欧洲社会对高等教育的人才培养提出了新要求，所体现出的高等教育数字化理念也不断转变。从政策文本中高等教育数字化理念转变的关键节点看，欧洲高等教育数字化政策的演变可分为三个时期：融合时期（2000—2012年）、应用时期（2013—2019年）和转型时期（2020年至今），蕴含着欧洲高等教育数字化发展的逻辑特征。表1中详细梳理了近二十多年来欧盟发布的与欧洲高等教育数字化发展相关的政策文件和报告。

（一）融合时期（2000—2012年）：教学内容的数字化呈现与教育工具的数字化应用

1.政策内容。首先，信息通信技术的发展让欧盟认识到技术的重要性。欧洲公民的技能差距不断扩大，尤其是在信息技术领域，越来越多的职位“被迫”空缺。其次，社会对人才的新需求促使欧洲将以信息通信技术为核心的相关技能纳入公民应掌握的基本技能之中。再次，国际竞争的加剧让欧盟深知大学在研究和创新上的独特性，希望借助信息通信技术实现大学的现代化，通过大学的现代化来提高欧洲社会的全球竞争力。欧盟还资助建设不同大学和研究机构之间的高速互联网，将32个欧洲国家连接在网络中，这一举措为后续打破欧洲大学的壁垒、实现欧洲高等教育的数字化发展打下坚实基础。

“电子学习”是信息通信技术与教育初步融合的重要形式。2000年5月，欧盟发起电子学习（electronic learning,e-learning）倡议。随后，它以“为所有公民发展电子学习”作为发展目标被纳入欧洲就业战略（european employment strategy）。为达到此目标，欧盟承诺：到2001年底所有教育和培训机构都能使用因特网和多媒体资源；到2002年底，所有有关教师和培训人员都熟练使用相关技术。是年，欧盟正式发布《电子学习行动计划》（the e-learning action plan），将电子学习定义为“利用新的多媒体技术和因特网，便利地获得资源、服务以及进行远程交流和协作，提高学习质量”。“电子学习”概念的提出与《电子学习行动计划》的颁布，进一步促进《欧洲就业战略》下就业能力的培养和适应性目标的达成，借助信息技术为学习者提供高质量的学习，提高学习者的就业能力以应对快速发展的知识经济社会。

2003年，欧盟发布《大学在知识欧洲中的作用》（the role of universities in the europe of knowledge）文件，将“通过信息通信技术巩固大学在研究和教学方面的优势”确定为未来欧洲大学发展的三大目标之一。2006年，欧盟在《实现大学现代化议程：教育、研究与创新》（delivering on the modernisation agenda for universities:education,research and innovation）文件中强调，大学是欧洲未来向知识型经济和社会成功转型的关键角色。在此背景下，欧盟认为信息通信技术是实现大学现代化的关键手段，欧洲大学有必要进行深层重组，借助信息通信技术实现大学的现代化，以应对社会挑战。

2.逻辑特征。由于知识社会的发展和市场需求的变化，欧盟较早地提出了电子学习的概念，但彼时“数字化”概念尚未成型，主要表现为数码化（digitization），即数据的转换和应用，主要体现在教学内容的数字化呈现与教育工具的数字化应用。这一时期欧洲的“教育”与“数字化”仍相互分离，电子学习只是将知识从实体形式转换为数字形式，以提升传播效率和便利性，信息通信技术是作为技能培养和教育的辅助性工具而存在。高校开始建立基本的数字基础设施，尝试将数字化技术融入教学和管理中，但教师和学生的数字素养仍处于初级阶段，对新技术的接纳和应用反应较慢，导致基础设施的改进并没有系统转化为对信息通信技术的整合和使用。部分教师使用信息通信技术仅用于备课或是日常行政办公，并没有将其纳入课堂教学之中。因此，融合时期的数字化程度较低，技术虽进入教育领域却又被置于教育之外，传统的教育教学理念、教育实践模式和管理方式并未发生改变。

（二）应用时期（2013—2019年）：数字技术在教学、研究和管理中的创新应用

1.政策内容。2012年慕课兴起后，美国和部分亚洲国家大幅增加关于信息通信技术的国家战略投资，并通过在全球范围内提供慕课课程，以提高国家的影响力。虽然慕课本身并不是基于某种新的教学理念或教学思想进行的，依然是以传统的教学模式为主，但其后续发展态势已大大超出了欧洲电子学习的概念定义和实施范围。起初，欧洲的高等教育未能跟上慕课的发展步伐。慕课的课程主要由美国三大慕课供应商提供，很少有欧洲大学提供慕课课程。2013年，欧洲的一项调查显示，在接受调查的200所欧洲大学中，有1/3正在考虑与慕课有关的倡议，还有1/3甚至不知道慕课是什么。很快，欧洲也意识到了信息通信技术发展的紧迫性，迅速调整其高等教育的战略方向。2013年9月，欧盟发布了《开放教育：利用新科技及开放教育资源创新教与学》（opening up education:innovative teaching and learning for all through new technologies and open educational resources），提出数字问题阻碍了欧洲大学提供高质量的教育，呼吁教育和培训机构审查其组织战略，提高大学应对社会变革的适应能力，提高利用技术开发数字内容的潜力，创新现有的学习方式和教学方式。有关电子学习、技术强化学习以及教学改革问题一度成为慕课“风暴”中学者争论的核心议题。到2014年，几乎所有欧洲高校都使用了电子学习，并形成了多种教学模式。其中，混合学习（91%）和在线学习（82%）是欧洲高校中最为普遍的两种教学形式，其次是混合学习学位（55%）。

同时，欧盟面向公民、教育工作者、教育组织和高等教育机构制定了数字能力和发展的参考框架。面向公民，欧盟于2013年发布《公民数字能力框架》（the digital competence framework for citizens），确定了五个数字能力领域和21种数字能力，提供与每种数字能力相关的实例，之后不断修订、补充，于2015—2017年连续发布三套数字能力框架。面向教育工作者，欧盟发布《欧洲教育工作者数字能力框架》（european framework for digital competence of educators），从专业能力、教学能力和学习者能力三方面提出包含六个数字能力领域、22种数字能力的框架，帮助教师评估其教学技能和数字技能上的优势和不足之处。面向教育组织，欧盟发布《促进数字时代有效的学习：欧洲教育组织数字能力框架》（promoting effective digital-age learning:a european framework for digitally-competent educational organisations），鼓励教育组织进行自我反思和评估，有效利用数字技术对教学和学习的创新作用，以解决欧盟成员国教育组织发展不平衡等问题。面向高等教育机构，欧盟发布《开放教育：高等教育机构支持框架》（opening up education:a support framework for higher education institutions），涵盖六个数字化要素（机会、内容、教学、认可、合作和研究）和四个组织管理要素（战略、领导力、质量和技术）。

2.逻辑特征。这一时期，在欧盟的引导和策略协调下，“数字化”深入教育领域，促使欧洲迅速响应，使数字技术在教学、研究和管理各个方面都得到了更为广泛的创新应用。在教学上，支持更高效和多元化的教学和学习方式，不仅丰富了教学内容，还实现了个性化教学，满足学生多样化的学习需求；在研究上，为研究人员提供了更为高效和精准的数据处理与分析手段，推动科学研究的深入发展；在管理上，数字技术的应用使教育管理更加智能、精确和高效。教师和学生的数字素养皆有所提升，能更好地利用数字技术进行教学和学习。此时，欧洲高等教育数字化的需求和目标皆发生了转变，即从最初教学内容的数字化呈现与教育工具的数字化应用到数字化技术在教学、研究和管理中的创新应用，强调要动员所有利益相关者来改变数字技术在教育机构中的作用。技术深入教育领域，开始影响传统的教学模式、高校的组织管理和大学的发展战略。

（三）转型时期（2020年至今）：教育生态系统的数字化转型

1.政策内容。数字学习以革命性的方式对传统的教育场景、教育理念、教学形式、教师角色、课程开发与实施等造成了强烈的冲击。根据欧洲大学协会（european university association,eua）的《2018年趋势》报告显示，在新冠疫情发生前，90%的欧洲院校中有超过50%的学生主要是通过线下面授课程进行学习，在线学位课程在欧洲高校中扮演着较为次要的角色，大多数院校更为关注线下的学生。而慕课作为仅次于短期课程和在线学位课程的第二大常用模式，由于需要大量时间和资金投入，使用并不频繁，院校提供慕课的主要动机是提高国际知名度和声誉（78%）。新冠疫情进一步放大了欧洲高等教育数字化发展的不足与缺陷，欧洲高等教育面临历史性的拐点。

欧盟于2020年2月连发《塑造欧洲的数字未来》（shaping europe’s digital future）、《欧洲数据战略》（european data strategy）和《人工智能白 皮 书 》（white paper on artificial intelligence）三篇通讯，助力欧洲数字化转型。高等教育数字化转型成为欧洲数字化转型中最为引人瞩目的改革内容，现代信息技术无形中重塑了欧洲高等教育未来发展的新格局。2020年9月，欧盟在《数字教育行动计划（2018—2020）》［digital education action plan（2018—2020）］的基础上，启动了新的《数字教育行动计划（2021—2027）》［digital education action plan（2021—2027）］。战略重点从“更好地利用数字技术进行教与学，为数字化转型发展相关的数字素养和技能”转变为“促进高性能数字教育生态系统的发展，提高数字化转型的数字技能和能力”。2021年初，欧洲大学协会推出“没有围墙的大学：2030年的愿景”（universities without walls:a vision for 2030），将技术变革确定为大学发展的主要驱动力之一。2022年4月，欧盟讨论通过《欧洲大学战略》（european strategy for universities），提出大学应该成为欧洲绿色和数字化双重转型变革的关键角色，以实现欧洲数字十年中“到2030年80%的人至少具备基本的数字技能”的目标。之后，欧盟又将制定高等教育转型议程确定为高等教育优先领域的一项具体行动。

2.逻辑特征。不难发现，新冠疫情以来欧盟颁布的政策展现出变革和加速的发展态势，欧洲高等教育数字化发展已不再局限于教学、研究和管理的创新应用，而是面向高性能数字教育生态系统的根本性变革。一方面，数字技术变革与创新驱动加速全球数字化转型，数字化成为经济社会发展的新要素、新动能和新增长极。另一方面，新冠疫情加速了高等教育的数字化转型，同时也暴露出欧洲传统高等教育体系的脆弱性，催生了其对新型教育模式和技术的需求与探索。欧盟为此颁布一系列数字教育政策，通过数字技术为教育加成，推动高等教育的全方位创新与变革，将数字技术的价值与高等教育的价值进行彻底融合。而高等教育机构的数字化转型将创造新的教育服务，提高学习过程的有效性，有助于更好地满足学生的需求，提高学术管理质量，优化管理流程，这远超出数字技术与高等教育的简单叠加和罗列组合。通过全面和彻底的数字化转型，最终形成数据驱动、人技结合、跨界开放的新型教育生态，构建更加适切、更加完备、更加开放、更加公平、更加卓越和可持续的高等教育新体系。

二、欧洲高等教育数字化发展的现实困境

信息技术的每一次革新都会驱动社会需求的变化，深刻影响欧洲高等教育的进程。面对动态和多元的社会需求变化，欧盟展现出敏锐的嗅觉和灵活的策略调整能力，制定了一系列的高等教育数字化发展政策。政策文本中所反映的超前教育理念也持续引领欧洲各国高等教育数字化的发展。但欧洲政治经济体制的多元性和分散性特征，导致欧盟在推动各国高等教育数字化发展过程中面临着统一性和协调性的矛盾冲突，造成欧盟成员国之间难以达成一致的发展步伐，面临数字基础设施更新迭代缓慢、数字化实践尚未形成合力与共识、教育数字化发展政策执行失真等现实困境。

（一）数字基础设施更新迭代缓慢

欧盟和欧洲各国政府在基础设施上投入了大量资金，但各国在学校一级提供的基础设施差异较大。在前期资金投入下，高校为学生提供了形式多样、覆盖面广泛的数字基础设施，其中使用频率较高的是学生门户与内容开发和课程管理工具系统。但数字基础设施主要是为行政部门的管理服务，对于教师教学和学生学习的影响甚微。根据欧洲大学协会2021年《欧洲高等教育机构的数字化学习和教学》（digitally enhanced learning and teaching in european higher education institutions）报告显示，尽管有90%的高校可以提供图书馆的在线访问，但其中有63%的高校表示由于疫情的影响，访问人数激增，导致院校增强了访问权限，同时只有不到60%的受访院校的学生可以使用虚拟学习环境和在线实验室。与2014年相比，大部分欧洲高校的基础设施并没有随着技术的发展得到改善，（见图1）基础设施陈旧、支持服务功能单一等问题在大规模在线教学中暴露无遗。欧盟2022年发布的《迈向欧洲高等教育的公平和包容》（towards equity and inclusion in higher education in europe）报告显示，2013—2018年，大多数欧洲国家的高等教育公共支出有所下降，只有保加利亚、荷兰和挪威的高等教育公共投资略有增加。教育投资的有效性和公平性问题在一定程度上阻碍了欧洲高等教育数字化的发展，缺乏基础设施成为欧洲高校数字化转型的最大障碍。

（二）数字化实践尚未形成合力与共识

在很长一段时间内，在欧洲教育领域占据主导地位的论点是：高等教育已经面临崩溃，需要通过数字化才能够对其进行修复。因此，在技术革新行业的潜力被进一步放大时，民众对现有高等教育机构的期望反而处于较低水平，如克里斯滕森（christensen）认为成熟的高等教育机构是难以创新的。正因为对数字化的价值判断产生了分歧，所以欧洲各国在国家政策层面上对电子学习未引起足够重视，在何处以及如何使用数字化仍有争议，导致了许多单独的实验和项目。欧洲大学协会于2013年10月通过欧盟网站开展了一项关于欧洲高等教育机构的《电子学习调查》（e-learning in european higher education institutions），共有来自38个国家的249所高等教育机构参与调查。报告结果显示，电子学习政策在欧洲各国未得到足够的重视，仅有16%高校所在的国家制定了高等教育电子学习的政策或战略规划，17%高校所在的国家将高等教育电子学习纳入未来政策规划内容。到2020年，近80%高校实施了机构战略，但超过1/3的受访者认为，在机构层面要设计协调一致的数字化战略仍面临严峻挑战，缺乏人力资源被认为是阻碍数字化战略实施的主要因素。因此，欧洲各高校尚未就数字化转型的中心目标达成一致，教学创新的推动力往往来自个别教师或院系部门，资源无法得到充分整合。

（三）教育数字化发展政策执行失真

在欧盟政策文件的引领下，到2011年，所有欧洲国家都制定了国家级的信息和通信技术教育政策，或作为独立政策施行，或作为更为宏观的国家信息和通信技术战略的一部分。在大多数欧洲国家，最初的政策重点都集中于设备和软件的操作领域，但欧洲在基础设施上的改进并没有系统地转化为学校对信息通信技术的整合和使用。仍有较高比例的学生对信息通信技术缺乏信心，缺少支持信息通信技术进行教学的教师来为他们授课，电子学习方案的内容也往往落后于硬件系统和因特网的交付能力。显然，欧洲制定的战略性政策目标并没有成功转化为有效的运营战略。此外，欧洲各国的数字化政策实施细则较为宽泛且存在明显的目标冲突。在颁布了相关数字化政策的国家中，仅少数国家（如爱沙尼亚、德国、意大利和荷兰）制定了在高等教育中使用数字教学方法的具体战略和为教职工提供培训。政策施行中缺少实践示例，在许多欧洲国家相互冲突的政策下，如质量保证、绩效协议、学习时间和地点要求等，造成数字实践空间较为狭小，在线教育和混合教育的成熟采用和结构化实施受到阻碍。

三、欧洲高等教育数字化发展对我国的启示

欧洲在数字教育理念、教育创新和制度完善方面展现出较大的优势，但在实际操作和组织整合方面却显示出各自为政的现象。相较之下，我国高等教育数字化发展较晚，虽然依托强大的组织协同能力，在数字基础设施和信息平台的建设上取得了显著成效，不再逊色于欧洲，但我国在高等教育数字化转型的理念转变和制度改革方面相对滞后。因此，在我国推进高等教育数字化转型过程中，有必要与其他发达经济体互学共鉴。

（一）重审高等教育数字化转型要旨

信息技术推动了教育样态的变革、教育机会的拓展、学校空间的重构和学习模式的更新，教育的数字化转型已进入历史机遇期。数字化转型不应被视为解决教育领域所有问题的灵丹妙药，技术的升级迭代也不应视为数字化转型的终极目标。从欧洲高等教育数字化发展的演进历程来看，数字化转型中重要的是允许或鼓励新形式的创新和创造，尤其要重视教学和学习的数字化转型。从简单的数字化到基于技术组合深入创新教学和学习领域的必然转变，正在迫使高等教育重新审视其组织模式、战略方向和价值定位。在日益变化且充满未知的社会背景下，大学应如何面对未知的挑战和外部环境的快速变化；大学要如何教授给学生应对未知的挑战和外部环境快速变化的能力；如何满足新一代“数字原住民”学生和他们将生活的全数字化世界的需求等，这些都是大学在进行数字化转型时需要重新审视的问题。

（二）明确技能本位的人才培养定位

“技能”“数字能力”等词在欧盟的系列政策文本中频繁出现，足见欧盟将以信息通信技术为核心的相关技能培养作为公民个体发展的出发点。在不断变化的劳动力市场需求背景下，如何培养学生的终身学习能力和适应经济社会发展的能力是高等教育面临的最大挑战。美国教育部前部长贝齐·德沃斯（betsy devos）指出，当今学生中有多达65%的人未来将从事目前尚不存在的工作。虽然这个数据是对未来的预测，其准确性还有待观察与判断，但不可否认的是，数字技术彻底改变了职业的塑造方式。以需求为导向的市场变革成为教育与社会之间的博弈，以技能为导向的社会变革成为教育与技术之间的竞赛，技术的不断进步驱使人们对在21世纪所需的技能和能力以及教育系统进行重新评估和讨论。因此，在高等教育数字化转型过程中，明确技能本位的人才培养定位变得至关重要。

（三）构建自我驱动的数字化转型文化

高校数字化转型的最终目标是要创建一个具有一定敏捷性、适应能力，能够快速创新的高度活跃的机构组织。目前我国虽有制定系统、完善的数字化发展的顶层设计，但在实践层面各高校数字化转型仍存在不小的差距，政策理念与现实实践差异较大，许多高校在进行数字化转型探索时仍是“摸着石头过河”，数字化实践特征仍以外部显性指标和管理手段为主。我们要吸取欧洲高等教育数字化发展面临的政策执行失真的经验教训，明确高等教育数字化发展的目标，制定切实可行、与现有教育改革和行政系统相一致的高校特色化发展策略和实践路径。数字化转型应是一种高校自发的行为，高校应充分发挥其优势和特色，积极主动地探索、创新和实践，构建自我驱动的数字化转型文化，让利益相关者共同参与，为高等教育领域的数字创新创造一个更加有机和可持续的环境，使数字化政策能够灵活适用技术或环境的变化，最终实现高等教育可持续发展。

（四）加强教育教学的数字化转型培训

推进高等教育教学的数字化转型是一个长期的、渐进的过程，需要教学的利益相关方协同努力、系统推进。其一，知识更新迅速、信息爆炸的时代要求教育理论不断革新。其二，教师的数字技能更是实现高等教育数字化转型的关键要素。教师不仅要具备扎实的专业知识，还要掌握丰富的数字技能，包括如何有效使用各种数字教学工具，如何设计和实施数字教学活动，以及如何评估数字教学的效果。因此，我们应吸取欧洲高等教育数字化发展面临的数字化实践尚未形成合力与共识的经验教训，超越将数字技术概念化为结构设计中的一种工具，或是将教育作为一种通信过程中的系统性调节器，加强高等教育数字化的教学和学习理论研究，加大对教师教学的数字技能培训，通过理论研究和实践经验的结合来不断丰富数字化教学和学习的相关理论，让理念引领高等教育数字化转型实践。

（来源：郭玉婷，《中国高教研究》）