熊进：财政项目制与高等教育新型举 国 体 制的构建-casino filipino

高等教育新型举 国 体 制构建视域下财政项目制运作的缺憾

从传统举 国 体 制到新型举 国 体 制，意味着举 国 体 制在新的时代背景下被赋予新的内涵。新型举 国 体 制中的“新型”尤其强调以实现国家发展和国家安全为最高目标，以科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关为基本方针，以现代化重大创新工程为战略抓手，以创新发展的体制安排为核心实质。以此来审视高等教育领域中的财政项目制运作后发现，虽然财政项目制通过多重方式为高等教育新型举 国 体 制的形成奠定了部分基础，但在新型举 国 体 制构建的诉求下，尚存诸多需改进之处。

1.技术化的项目建设使财政项目制未能充分引导高校发展与国家战略需求相对接

新型举 国 体 制中的新型更加强调为国家服务是最高战略目标。在新型举 国 体 制构建的时代背景下，坚持国家导向、面向国家需求是各行各业发展的重大旨归，高校的发展也应做到“想国家之所想、急国家之所急、应国家之所需”,要主动对接国家战略目标、战略任务。如何使高校的发展坚持国家导向、面向国家需求，财政项目制于其中可以发挥重要的引导功能。而在现实中，财政项目制实践并未很好地引导高校将其发展尤其是学科发展与区域需求、国家发展充分地结合起来。这主要表现在高等教育项目建设过程呈现出技术化的总体特征，缺乏对国家战略目标与任务的考量。在实践中，项目建设往往被分解为一系列技术化指标，然后这些技术化指标通过高校的层层加码与分解，最终演变为每一个高校教师的考核任务。例如，在一流学科建设项目中，建设任务完全转化为能否完成系列技术化的指标，如项目级别和项目经费、cssci和中文核心期刊论文发表量、获奖数量和级别、著作和教材出版等，很明显其中存在“项目嵌套”的情形，也即一个项目问题的解决与任务完成需要另外多个项目来支撑和加以实现，而建设内容、建设过程、建设结果缺乏对区域需求、国家战略的充分考量，尤其是建设成果对解决区域高等教育问题、国家高等教育问题的适用性较少涉及。与此同时，根据新制度主义的观点，一项政策、制度的“真正意义取决于诠释的过程及谁来诠释”。这些建设项目往往还被高校“打包”与博士点建设等其他技术性任务或指标结合起来。如此，在财政项目制与高校组织的关系上，高校的目的在很大程度上变成通过项目获取资源，或者是通过获得项目来实现其他的入场资格(如获得硕博士授权点),并未真正考量项目建设对地方、国家的贡献度。虽然这些入选一流学科建设项目的学科颇具学校特色，但一流学科建设的过程很可能会形成“国家缺席”的局面。因此，这种一流学科建设模式的典型特征可以概括为“有特色无国家”。

在技术化的总体特征以及各种“打包”思维与行为的前提下，高校组织、高校教师等行动往往表现为一种被动式的接项目行为，缺乏对国家战略目标的主动对接。在很大程度上，高校及教师的项目行为呈现为一种被动状态，即高校年复一年的组织项目申报活动与教师年复一年的项目申报行为，更多地表现为一种评价考核约束下不得已行动。科研人员的项目从申报到实施的全过程行为是基于一种考核、评价以及薪资分配下的微观考量，缺乏对项目建设中国家思维的宏观视野。比如，教师通过项目的申报以及项目成果的产出获得各类考核评价体系中的学术声誉、地位以及丰厚的物质回报等，至于项目研究的成果能否具有实质性的价值以及能否为国家作出贡献，却被悬浮起来。这就容易造成一种制度性悬浮，即相关的政策制度中没有设置相关的内容和标准去评价为国家作出贡献的程度。

2.财政项目制实践的制度异化与学术创新发展的可持续性缺乏动力

新型举 国 体 制中的新型强调要以项目工程为牵引、以创新发展的制度安排为核心实质。因此，在高等教育领域，学术创新可持续发展需要有相应的制度机制加以保障。而在高等教育实践中，财政项目制的实施及其运作使相关行动主体过度强调财政项目制的单一作用，财政项目制在实践中发生制度异化，甚至在高校场域中出现“唯项目”的情形，从而造成以项目为牵引的学术创新发展的可能性与可持续性降低。在高校以及教师的认知范畴内，项目的概念主要集中于对纵向项目的强调，从高校组织内部的职称评定、聘期考核、学术奖励、绩效分配以及年复一年的项目申报动员与培训等约束与激励机制的建立到各级各类评估、审核等都与财政项目紧密关联。在此情形下，财政项目制便“溢出财政学内涵”,在高等教育实践中极容易被异化。

由于财政项目制发生异化，即便财政项目制能通过各种激励或约束机制调动高校组织以及学术人员积极参与项目竞争，这种竞争也存在明显的缺憾。一是项目制的单一导向与高等教育多元目标之间存在矛盾，项目制实践虽然带携带明显的目标导向，但这种目标导向会引导高校办学的同质化，比如不同层次和类型的高校都重视科学研究与学科建设，而忽视教学与人才培养。而理论上，无论是从学校类型与层次还是从高校职能的角度抑或是其他内容来说，高等教育发展应该是多元的。二是项目制的激励方式与大学教师评价存在差异。对大学教师的评价应该是要创造一个多元的制度环境进而形成各种类型的教师都能脱颖而出的局面。而现实中，项目制的激励方式或者说围绕项目所形成的约束机制使对大学教师的评价从理论上的多元走向实践中的单一，大学教师不得不花费大量精力参与项目竞争，这就有可能使教师忽视自身的优势与特色发展。三是由于各种激励或约束机制的作用，学术人员加入项目竞争的行为更多的是一种被动式参与，他们在激励机制的诱惑下通过项目获取各种利益，或者在约束机制的作用下通过项目获取某种资格，比如为了评职称或者为了获得更多绩效不得不去申报项目。四是以项目牵引的科研行为，学术人员的学术活动更多受自上而下的制度安排的影响，学术创新不具备可持续性，内生性的科研动力与学术创新力不足。也就是说，这种形式的竞争虽然带有典型的传统举 国 体 制的特征，但其活力主要依靠自上而下的外部约束嵌入的他组织系统激发，学术创新的价值取向、方式、过程等均受到外部“嵌入”的严重影响。这种通过项目基金形式被安排的学术生产制度，从本质上讲，它所遵循的是工业化时代的生产流程，从课题申请到课题审批再到课题评审等各个环节构成了一个机械而封闭的知识生产系统。在这种生产模式下，我们的知识生产进入一个“规划”时代，即通过国家以“研究项目”、“人才计划”、“学科建设”、“职称评定”、“大学改革”、 “筹备资助”和“刊物定级”等名义及其相应的制度安排而兑现的“知识规划”时代。大学教师的创新行为、功能与结构等基本上是靠外部组织实施才能体现出来，并不符合新型举 国 体 制对创新发展的要求。

3.财政项目制的协同效应不明显，有组织科研被悬置

新型举 国 体 制强调要以科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关为基本方针,因而促进资源整合、集中力量、发挥协同效应是各领域新型举 国 体 制构建的重要途径。当前，在高等教育财政项目制领域，这种效应却未能充分彰显出来。主要表现在：一是项目资源集中于部分人手中，且“马太效应”明显，这会使通过财政项目制实现“集中力量办大事”的效应难以得到彰显。虽然财政项目制能调动全国高校、学术人员积极参与竞争，但从结果上看，财政项目资源的分布限定于特定群体，大多数学术人员很难真正参与到项目任务中。所谓的“集中力量”仅仅体现在参与竞争中，而未能将绝大多数人真正纳入项目问题的研究与解决中，也未能体现出项目制中“揭榜挂帅”的真正意涵。二是项目资源与项目建设过程没有进行跨学科、跨学院乃至跨学校整合，有组织科研并未真正建立起来。从项目立项、项目资源的分配、项目的建设过程可以看出，其运作还是以学科、学院、学校导向为主，对于学科交叉、学院间与学校间的协同性重视程度不够。如从部分地方院校的一流学科建设项目来看，其建设往往以某一学科为对象，学科建设过程并未充分整合其他学科的力量甚至只是依靠单一学科内部或学院内部的部分教师；从建设成果的内容上，并未坚持强烈的问题导向与国家需求导向，而更多的是一种指标导向。

财政项目制的完善与高等教育新型举 国 体 制的构建

1.改变技术化的项目建设行为，强化对满足国家战略需求的项目考核

新型举 国 体 制带有国家利益的至上性，能够有效提振参与者的精神，通过强调举 国 体 制目标任务的紧急性和重要性，巩固和强化社会成员的集体意识和国家观念。作为高等教育领域中的一项重要制度安排，财政项目制既带有鲜明的国家意图又携带巨大的资金量，其运行必然要求能产生“看得见”的政策效应。项目建设单位和个人不能简单地将重点集中于论文发表、项目获得、成果获奖等技术化指标的完成上，而应将项目建设过程、成果与解决国家重大高等教育问题紧密结合起来。为此，对财政项目制建设任务的考核需综合考虑定量与定性要素。一方面在定量维度，从指标上考核立项项目对于学术人员、学科能力和水平等方面的贡献度，即考核立项项目负责人或相关单位是否完成项目协议中约定的任务；另一方面，要增加并强化定性维度的考核，即考核项目建设成果对于解决区域、国家重大高等教育问题的价值，真正使“双一流”等项目建设过程既能体现出高校特色又能使国家真正“在场”。通过财政项目制将高校发展与国家战略相结合，从而实现新型举 国 体 制构建中对国家发展这一最高目标的追求。

2.突破传统的“唯项目”等制度模式，构建促进学术多元创新发展的制度机制

新型举 国 体 制的核心实质是要形成有利于创新发展的体制安排，在高等教育领域，则表现为构建促进学术多元创新发展的制度机制。那么，如何变革财政项目制，使其更好地发挥作用，是当前多个领域讨论的热点话题。正如经济学、社会学研究对项目制变革的思考：应弱化项目的竞争性，重点强调项目的均等化、普惠性、基础性、公共性,以创造一种可持续的支持路径。在高等教育领域中，基于此，可作如下思考：第一，突破传统的“唯项目”“唯帽子”“唯职称”“唯学历”“唯论文”的评价考核方式，从项目筛选、人才甄别、成果评鉴与监督等关键环节，展开制度创新。建立适合学术创新发展规律和高等教育多元发展规律内在要求的责权利制度安排和绩效评价机制。比如按照基础研究、应用研究、技术创新和科技成果转化服务等建立分类评价体系，科学合理设置评价指标，突出创新质量和实际贡献。将自由探索与服务国家战略结合，在此基础上也要适度强化需求导向和问题导向。第二，促进项目激励的分类化和多元化。无论是针对高校教师中的不同群体还是针对高校中不同类型的教学科研事务，项目制的实施应根据各自特点、特色、优势及其规律等不同维度展开激励。新型举 国 体 制下的激励体系要以科学的考核评估机制为前提，在完善的责任机制基础上，分类实施激励。激励体系的构建充分考虑攻关任务的类型和所处发展阶段、攻关体系中不同主体特征等因素。第三，应弱化教学、科研等活动围绕项目竞争的行为，转变为一种常规性的制度支持，让更多教师享受更多稳定性的资源支持。新型举 国 体 制下的激励体系是针对市场机制难以发挥作用的领域、任务、主体进行合理激励，从而对科研项目、人员形成稳定的支持。在很多时候，虽然激励机制确实能调动积极性，但也极有可能导致行动者行动的功利性和内卷化，因此，要改变内卷化的项目竞争为常规性的项目支持。当然，这种常规性的支持不是将项目经费平均分配给教师，而是设立一定的资格条件(如学历、职称等)或者根据他们自身的能力(前期成果)给予相应的经费支持。

这种思路的整体意义在于让项目制从主导一切的地位变革为辅导支持地位，使教师不再日复一日、年复一年地围绕项目展开活动，保障教师的教学、科研等能得到常规性的支持。当然，项目制从主导地位变革为辅导地位，并不是要弱化项目制在中国高等教育发展中的作用，而是以一种新的形式实现项目制与常规制所形成的“双轨制”共同发挥作用。或许，这种组合更有利于在高等教育内部注入内生元素，激发内生活力，形成可持续的学术创新系统，构建一种具有内生活力与可持续性创新系统的高等教育新型举 国 体 制。

3.推进“揭榜挂帅”等制度实施，集中各种力量，促成高校有组织科研的发生

新型举 国 体 制的构建力求超越以往举 国 体 制中单独由政府配置资源的特征，在坚持政府主导的前提下，最大限度地调动、激发各方主体行动的积极性，形成“政产学研用”相结合的五位一体的格局，分类激励、激发各主体的活力，最终形成合力。无论是评价考核约束机制还是激励机制，都应促成多样化的生成。一是高等教育领域要主动对接“揭榜挂帅”制度，用好用活这一制度形式，让更多真正优秀的学术人员参与进来。为此，应放开项目建设过程在年龄、资历、门槛、出身等方面的限制，进一步彰显财政项目制中的自由、平等、竞争等市场要素的优势，让真正有能力的科研人员脱颖而出，为不同类型的人才创造机会平等的氛围，以调动全员力量攻关国家项目。二是整合学校间、学院间、学科间资源，促进一流学科等各类项目的建设。在获取国家项目资源过程中，高校传统的利用科研成果的数量和等级取胜的方法将不再占据优势，学术人员内耗式的单打独斗的科研模式也难以产出符合国家需求的重大成果。这就要求高等教育项目建设过程必须整合跨校、跨学科资源，促成研究在选题、工具、主体等方面的协同创新。高校在推进一流学科建设时，应突破学科界限，将与立项学科相关的学科力量进行整合，以国家和地区需求为指引，构建起有组织科研的具体的制度化安排，强化力量整合对于解决国家、区域重大问题的贡献。这也是高等教育新型举 国 体 制构建中对“集中力量办大事”的一般诉求。

（来源：黑龙江高教研究 2023-07-28 节选）